Resiliência municipal e política local de educação: estruturas prévias e desempenho dos municípios no enfrentamento da Covid-19

A Revista Eletrônica PesquisABC possui o seguinte registro ISSN: 2675-1461

Isabella Tardelli Maio*, Vanessa Elias de Oliveira**

* Discente do Bacharelado em Ciências e Humanidades - BC&H/UFABC

 ** Professora do Bacharelado em Ciências e Humanidades (Orientadora) - Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas - CECS/UFABC

*Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo.

**Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo.; https://orcid.org/0000-0001-8916-4981

Resumo: A pandemia de COVID-19 impactou tanto a política local quanto a vida das pessoas, colocando prefeituras e estruturas municipais à prova para a contenção da crise e seus reflexos. Na educação, as desigualdades na experiência de aprendizagem ficaram mais evidentes quando o ensino presencial teve de ser suspenso. Este trabalho visa compreender as estratégias utilizadas para a educação no âmbito municipal com o intuito de minimizar os impactos da COVID-19 e qual o papel que as condições prévias tiveram nesta tarefa, respondendo à seguinte questão: municípios melhor estruturados em termos de políticas locais de educação obtiveram melhores resultados nessa área durante a pandemia? Como resultados, verificou-se que a qualidade da educação à distância foi comprometida por dificuldades de conectividade, falta de dispositivos e variações na preparação e organização das instituições. O estudo sugere que regiões do Sul e Sudeste se saíram relativamente melhor devido à estrutura prévia e à adoção de estratégias de ensino, enquanto o Norte e Nordeste estavam mais vulneráveis e menos preparados para atender às demandas dos alunos durante a pandemia. Conclui-se que é essencial discutir os impactos da pandemia na educação municipal e promover mudanças institucionais para torná-la mais resiliente a crises futuras.

Palavras-chave: Covid; resiliência; educação; município.

Abstract: The COVID-19 pandemic impacted both local politics and people's lives, testing municipalities and their structures in managing the crisis and its consequences. In education, inequalities in learning experiences became more evident when in-person teaching had to be suspended. This study aims to understand the strategies used for municipal education to mitigate the impacts of COVID-19 and the role that prior conditions played in this task, addressing the following question: Did municipalities with better-structured local education policies achieve better results in this area during the pandemic? The findings revealed that the quality of distance education was compromised by connectivity issues, lack of devices, and variations in the preparation and organization of institutions. The study suggests that regions in the South and Southeast fared relatively better due to their prior structure and adoption of teaching strategies, while the North and Northeast were more vulnerable and less prepared to meet students' needs during the pandemic. It concludes that it is essential to discuss the pandemic's impacts on municipal education and promote institutional changes to make it more resilient to future crises.

Keywords: Covid; resilience; education; municipality.

INTRODUÇÃO

A pandemia criou uma combinação sem precedentes de desafios políticos, sociais, econômicos e epidemiológicos [1]. No Brasil, dadas as existentes disparidades sociais, somadas a ausências e falhas das políticas públicas, os problemas gerados pela crise sanitária atingiram proporções ainda maiores [2] [3].

Nesse cenário, o setor da educação foi bastante afetado, e por não ter sido visto como prioridade durante a pandemia [4], os impactos observados foram significativos, agravando desigualdades preexistentes. Dessa forma, o baixo - ou mesmo inexistente - acesso a equipamentos tecnológicos e apoio pedagógico em algumas regiões do país prejudicou milhares de  alunos durante os anos de 2020 e 2021 [5].

O objetivo do presente trabalho é compreender e analisar as estratégias utilizadas pelos governos municipais para a educação com o intuito de minimizar os impactos da COVID-19 e como as condições prévias influenciaram nessa tarefa. A pergunta que o norteou foi: os municípios melhor estruturados em termos de políticas locais de educação obtiveram melhores resultados nessa área durante a pandemia? Para respondê-la, o trabalho utilizou como recorte temporal os anos entre 2018 e 2022, englobando o período pré-pandemia, com o intuito de mapear as condições prévias, bem como o momento da crise - aparecimento da COVID-19 e também o início do processo de estabilização dos municípios após o auge da crise sanitária. Como delimitação geográfica, foram coletados e analisados dados dos 154 municípios brasileiros que contam com mais de 200 mil habitantes. Essa amostra foi determinada pela pesquisa mais ampla - da qual este trabalho é parte. 

METODOLOGIA

O banco de dados utilizado para este trabalho foi colaborativamente formado pelos integrantes do Consórcio de Pesquisa em Crises e Poder Local a partir das informações presentes em bancos públicos, como sites de prefeituras, DataSUS, IBGE e INEP. A amostra trabalhada compreende 154 cidades, excluindo Brasília, por ser o Distrito Federal e contar com regras específicas para várias políticas públicas, incluindo a educação. Além disso, de acordo com o art. 211, §2, da Constituição Federal [6], cabe aos municípios a atuação prioritária no Ensino Fundamental e na Educação Infantil. Desse modo, considerando os 154 municípios analisados, apenas 17 deles também ofereciam o ensino médio, de modo que este nível da Educação Básica não foi contemplado nas análises estatísticas.

Para a análise quantitativa dos dados coletados na primeira etapa foi utilizada a estatística descritiva, a fim de comparar as estruturas prévias de educação nos municípios aos dados de resposta frente à COVID-19. Dessa forma, foi possível organizar, descrever, analisar e interpretar os dados coletados.

RESULTADOS E DISCUSSÃO 

Estrutura institucional

Em relação ao órgão gestor responsável pela educação no nível municipal, verificou-se que 10% das cidades não possuíam um órgão específico para a área, mobilizando a seguinte reflexão: as Secretarias incumbidas de tratar de mais de um assunto seriam capazes de dar conta da complexidade dos temas da educação básica, intensificados pela pandemia?

Outro órgão importante - mas não obrigatório - é o Conselho Municipal, criado mediante lei específica que estabelece sua composição e atribuições. Esses colegiados devem ter claros os interesses coletivos e a defesa da garantia dos direitos educacionais. Por isso, revelam-se ferramentas de participação social, elemento importante para a resiliência [7], de modo que as 154 cidades possuem um conselho próprio para a educação, apesar de divergirem quanto às suas atribuições ( podendo assumir caráter consultivo, deliberativo, normativo e/ou fiscalizador).

Estrutura escolar

Por “estrutura escolar”, referimo-nos às (a) horas-aula/diárias; (b) relação aluno/turma e (c) acesso à internet nas escolas. O primeiro item não é constante nas cinco regiões do país, representando certa flexibilidade na organização do currículo escolar e do sistema educacional em si e está sujeito às legislações locais e às políticas de cada escola. Por isso, é prudente assumir que o tempo de instrução diária pode influenciar diretamente a qualidade da aprendizagem dos estudantes. Os dados indicam que, para o Ensino Infantil, a média de horas-aula diárias era maior no Sul e no Centro-oeste (6,65h e 6,16h, respectivamente). Os alunos nortistas, por outro lado, foram os que passaram menos tempo em aula, não chegando à média de 5h diárias. Já no Ensino Fundamental, Sudeste e Nordeste demonstraram valores maiores (4,8h e 4,54h). No entanto, apesar de não ter sido observada queda significativa na quantidade de horas-aula diárias com a pandemia, em 2022 as 5 regiões apresentaram carga horária maior com relação aos demais anos.

Já relação aluno/turma é um importante indicador de qualidade educacional, pois mobiliza o apoio pedagógico disponível ao aluno. Em relação a esse indicador, não se notam grandes desvios devido à pandemia; contudo, observa-se que, na Educação Infantil, Norte e Centro-Oeste mantiveram-se com as maiores turmas, enquanto o Sul apresentou turmas reduzidas (tendência já observada antes da Covid-19). Em ambos os níveis, a região Sul apresentou as menores classes.

O último aspecto estrutural, que ganhou maior repercussão com a pandemia, é o acesso à internet. A tabela abaixo quantifica a média de acesso à rede pelas escolas nos 154 municípios distribuídos entre as regiões do país. Nota-se que o acesso à internet pelas escolas tem melhores índices no Centro-oeste, Sudeste e Sul e, apesar do constante crescimento, o Nordeste e o Norte ainda se encontram em desvantagem, em uma diferença de 10,4% e 18,89%, respectivamente, para os melhores colocados em 2022. Adicionalmente, como demonstram os números referentes ao “uso dos alunos” e “uso no ensino e na aprendizagem”, observa-se que, até 2022, a internet não era uma ferramenta fundamental para o ensino, de acordo com os recursos disponíveis, e de fácil acesso aos estudantes. Até o último ano, nenhuma região ultrapassou a média 40% de suas escolas que cedessem internet aos discentes, por exemplo; além disso, afere-se grande disparidade entre o Norte e Nordeste se comparados às demais regiões. Ambos encontravam-se inferiores a 50% até 2022, o que poderia representar maior dificuldade de adaptação às medidas impostas pela Covid-19 e a suspensão das atividades presenciais. Isso não envolve apenas a falta de recursos, mas também a pouca familiaridade com os meios on-line voltados à educação.

Desempenho dos estudantes

Um sistema educacional de qualidade é aquele em que seus alunos aprendem e avançam de ano [8]. Contudo, a aprovação em massa dos alunos, orientada pelo MEC, não significou necessariamente o aprendizado e melhor desempenho dos alunos - como mostram os resultados dos exames nacionais, como o Saeb. Nesse contexto, o aumento das reprovações, visto a partir de 2021, pode indicar que não apenas os critérios para aprovação se modificaram, mas o aprendizado dos alunos foi comprometido. Para compreender o desempenho dos alunos, foi utilizada a nota obtida no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) em 2019 e 2021, considerando apenas as cidades que possuíam informação para ambas as edições.

Composto por testes aplicados a cada dois anos na rede pública e em parte da rede privada, o Saeb aborda as disciplinas de Língua Portuguesa e Matemática. As tabelas abaixo correspondem ao desempenho médio nos municípios de cada região nas provas, de acordo com a matéria, tanto para os anos iniciais quanto finais do Ensino Fundamental. Observa-se a queda nas notas em todas as regiões do país em ambos os períodos analisados. Este talvez seja um efeito da pandemia, o que só poderá ser averiguado em pesquisas aprofundadas no tema do desempenho escolar pós-pandemia.

Estratégias para a pandemia

Para compreender a situação da Educação Básica no Brasil, o Inep elaborou a pesquisa Resposta Educacional à Pandemia de Covid-19 no Brasil - Educação Básica [9][10]. Este levantamento, feito por questionários suplementares ao Censo Escolar, foi feito em duas edições: para 2020 e 2021. Por meio dessa iniciativa é possível entender quais as estratégias adotadas pelas instituições de ensino frente à crise inesperada decorrente do coronavírus, evidenciando desigualdades entre escolas, municípios e regiões. Em 2020, das instituições que responderam ao item, 35% delas tiveram algum tipo de ajuste no término do ano letivo, enquanto em 2021, apenas 7% delas. 

Com a propagação do vírus, as aulas presenciais tiveram que ser suspensas e estratégias de ensino não presencial desenhadas. Porém, como mostra a pesquisa do Inep, 118 escolas não fecharam, sendo 84% delas localizadas na Região Nordeste. Das que suspenderam, 57 não adotaram nenhum tipo de estratégia não presencial de ensino, sendo 47% delas no Nordeste. Ademais, o ano letivo de 2020 teve a média de 285 dias com as atividades presenciais suspensas nos casos selecionados, mas o período com estratégias não presenciais foi menor: em torno de 242 dias - ou seja, os alunos ficaram algumas semanas sem algum tipo de conteúdo fornecido pelas escolas. O esquema abaixo apresenta as principais estratégias de ensino não presencial adotadas pelas escolas. 

Esquema 1 - Estratégias de ensino não presencial adotadas nos anos de 2020 e 2021 

Fonte: Elaboração própria

A adesão às atividades de planejamento e gestão nas cinco regiões manteve-se acima dos 90% nas escolas. Concomitantemente, a disponibilização de recursos (aos professores e alunos), seja internet - gratuita ou sob algum subsídio - ou equipamentos, como computadores, notebooks, tablets e smartphones, foi a estratégia menos implementada. No Sul e Sudeste, em 2021, mais da metade das escolas forneciam algo nesse sentido aos professores, enquanto o Centro-oeste e o Nordeste foram as regiões em que isso menos aconteceu (25,15% e 39,24%, respectivamente). Ao contrário dos professores, a disponibilização de algum recurso aos alunos aconteceu em menor escala: Centro-oeste e Norte permaneceram com a taxa inferior a 10%. O canal de comunicação via e-mail, telefone, redes sociais ou aplicativo de mensagens se mostrou a prática mais adotada, enfatizando a importância de, ainda que distantes fisicamente, manter o contato entre os alunos e a instituição de ensino (acima dos 90% nas 5 regiões).

Quanto à disponibilização de algum tipo de material pedagógico, todas as regiões brasileiras mantiveram-se acima dos 90% de adesão das escolas nos dois anos em que essa pesquisa do Inep foi realizada. A Região Nordeste teve o maior índice de escolas que transmitiram as aulas por meio da TV ou rádio (43,19% em 2020 e 42,89% em 2021) e também foi quem mais realizou aulas ao vivo, chegando a 60% em 2021. Em 2020, a disponibilização de material de qualquer natureza via internet foi de 75,5% (no Norte) - o menor índice observado - reafirmando os dados observados nas tabelas de acesso à rede pelas escolas.

O uso das redes sociais se mostrou predominante em todo o país. Em 2020, superava os 80% e, um ano depois, 90%. Assim, foi possível estabelecer novas perspectivas de ensino frente ao contexto restritivo da pandemia, ao mesmo tempo em que esbarrava no desafio de superar o viés de entretenimento pressuposto às redes sociais e aplicativos do gênero, atrelando-o à perspectiva pedagógica [11].

Em 2021, quando a pandemia já se estendia há mais de um ano, as escolas possuíam certa bagagem de conhecimento e prática sobre os principais desafios e possibilidades mediante às condições existentes no contexto da crise. Por estratégias pedagógicas de gestão escolar, concebe-se a ampliação de carga horária e a realização de avaliação diagnóstica de lacunas de aprendizagem com o intuito de fornecer auxílio aos estudantes e direcionar as ações de recuperação da escola.

O diagnóstico de lacunas no aprendizado foi realizado por quase 50% das escolas na Região Sul, enquanto nas demais regiões esse valor foi inferior a 40%. Ao mesmo tempo, o aumento na carga horária foi mais utilizado pelas escolas nortistas, almejando reparar eventuais desfalques nos conteúdos ensinados e apreendidos pelos alunos durante a pandemia. Contudo, constatou-se que a adesão de estratégias pedagógicas voltadas à recuperação não foram amplamente adotadas pelas escolas municipais da nossa amostra.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa demonstrou que as respostas obtidas pela política local de educação, assim como as estruturas institucionais prévias dos municípios, foram diversas e, para compará-las, foram analisadas sob a perspectiva das cinco regiões do Brasil. Estes territórios tiveram suas desigualdades exacerbadas na pandemia, trazendo desafios à educação. Por isso, é necessário considerar aspectos como o acesso à tecnologia e à internet, influenciando na transição abrupta do presencial para o remoto e a forma como as aulas foram conduzidas durante o resto do ano letivo. 

Além das dificuldades significativas de conectividade e falta de dispositivos, que prejudicaram o aprendizado online, a qualidade da educação à distância também foi comprometida, uma vez que muitos municípios não tinham acesso à internet ou já adotavam recursos virtuais no ensino público. Por isso, pensando na resiliência como a capacidade dos municípios de não apenas lidar com as implicações da Covid, mas também de reestruturar dinâmicas e resolver os problemas já existentes - como a queda no desempenho nos exames nacionais, esse estudo sugere que o Sul e Sudeste se saíram relativamente melhor, considerando a estrutura prévia que dispunham e a adoção de estratégias e resultado obtido pelos alunos no Saeb. Nessa mesma lógica, infere-se, também, que o Norte e o Nordeste estavam menos preparados para atender a demanda de seus alunos durante a crise sanitária, e consequentemente apresentaram piores respostas.

Dessa forma, a pesquisa indica que, em termos de formulação de políticas públicas voltadas à educação em tempos de crise, é importante que haja uma coordenação entre os entes federativos e suas instituições de ensino a fim de evitar grandes disparidades de condutas e, por conseguinte, resultados. Além disso, a tecnologia como ferramenta educacional tem ganhado cada vez mais espaço, de modo que as prefeituras e suas escolas devem buscar incluí-la e regulá-la, ainda que minimamente, em suas rotinas. Para isso, capacitações aos professores, alunos e familiares se tornam fundamentais para que a adaptação ao novo formato (mesmo que complementar ao ensino tradicional) seja facilitada.

Não obstante, avaliações diagnósticas e estratégias de recuperação de aprendizado são indispensáveis para que seja entendida qual a real situação em que os alunos se encontram e, assim, conduzida a melhor forma de suprir suas necessidades, como a adoção de dois professores em sala de aula, expansão da carga horária, plantão de dúvidas, etc.

Em síntese, a educação em meio à Covid-19 mobilizou desafios desde a transição para o ensino remoto, confrontada pela desigualdade digital, até a perda no aprendizado observada no desempenho das avaliações nacionais. Portanto, revela-se imprescindível discutir não apenas os impactos observados agora, como também a maneira de tornar a educação pública municipal mais resiliente a crises futuras, a partir dos aprendizados decorrentes da crise de Covid-19 e das mudanças institucionais promovidas pelos municípios para seu enfrentamento. 

REFERÊNCIAS

[1] GREER, Scott L; KING, Elizabeth J. & FONSECA, Elize Massard. Introduction: Explaining Pandemic Response. In Coronavirus Politics: The Comparative Politics and Policy of COVID-19, org. GREER, Scott L. Ann Arbour: Michigan University Press (2021).

[2] PERICH, Rafael. O desafio de curto e longo prazo dos desastres naturais. Estadão, São Paulo (2023). https://www.estadao.com.br/politica/gestao-politica-e-sociedade/o-desafio-de-curto-e-longo-prazo-dos-desastres-naturais/. Acesso em: 24 fev. 2023

[3] DE SOUZA SANTOS, A.A; CANDIDO, D.d.S; DE SOUZA, W.M. et al. Dataset on SARS-CoV-2 non-pharmaceutical interventions in Brazilian municipalities (2021). https://doi.org/10.1038/s41597-021-00859-1

[4] NERI, M.; OSORIO, M. C. Evasão escolar e jornada remota na pandemia. Revista NECAT - Revista do Núcleo de Estudos de Economia Catarinense, v. 10, n. 19, p. 28–55 (2021). https://ojs.sites.ufsc.br/index.php/revistanecat/article/view/4848

[5] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Pandemia agravou desigualdades na área da educação, dizem especialistas (2021). https://www.camara.leg.br/noticias/840316-pandemia-agravou-desigualdades-na-area-da-educacao-dizem-especialistas/. Acesso em: 22 mar. 2023.

[6] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF (1988).

[7] ALDRICH, Daniel. P; MEYER, Michelle. A. Social Capital and Community Resilience. American Behavioral Scientist, 59(2), 254–269 (2015). https://doi.org/10.1177/0002764214550299.

[8] KLEIN, R. Como está a educação no Brasil? O que fazer?  Ensaio: avaliação e políticas públicas em educação, Rio de Janeiro, v.14, n.51, p. 139-172, abr./jun, 2006. https://doi.org/10.1590/S0104-40362006000200002

[9] INEP. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - Educação Básica. Pesquisa Resposta Educacional à Pandemia de COVID-19 (2020).  Brasília: Inep (2021). https://www.gov.br/inep/pt-br/areas-de-atuacao/pesquisas-estatisticas-e-indicadores/censo-escolar. Acesso em: 28 dez. 2023.

[10] INEP. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - Educação Básica. Pesquisa Resposta Educacional à Pandemia de COVID-19 (2021). Brasília: Inep (2022). https://www.gov.br/inep/pt-br/areas-de-atuacao/pesquisas-estatisticas-e-indicadores/censo-escolar. Acesso em: 28 dez. 2023.

[11] DIAS, O.F. O uso das redes sociais em tempos de pandemia: implementações didático-pedagógicas na Educação Física. Artigo (especialização) - Universidade Federal de Santa Maria, Centro de Educação Física e Desportos, Curso de Especialização em Educação Física Escolar, R (2020). http://repositorio.ufsm.br/handle/1/21877.