Tarifa Zero: Possibilidades e Limites Para a Promoção de Cidadania Territorial e do Direito à Cidade e Para o Combate às Desigualdades Territoriais

A Revista Eletrônica PesquisABC possui o seguinte registro ISSN: 2675-1461

Vinicius dos Santos*

André Pasti**

Resumo: Esta pesquisa busca investigar experiências de tarifa zero no transporte público no Brasil, sistematizando essas experiências e buscando compreender em que medida essas ações apontam para a promoção da cidadania e redução das desigualdades territoriais. Ao final, a pesquisa traz achados relevantes para contribuir com o debate sobre a emergência da tarifa zero enquanto política de promoção à justiça e cidadania territorial.

Palavras-chave: tarifa zero; cidadania; território; mobilidade urbana; desigualdades territoriais.

Abstract

This paper intends to investigate experiences of zero fare in public transport in Brazil, systematizing these experiences and seeking to understand to what extent these actions point to the promotion of citizenship and reduction of territorial inequalities. In the end, the research brings relevant findings to contribute to the debate on the emergence of the zero tariff as a policy to promote justice and territorial citizenship.

Keywords:  zero tariff; citizenship; territory; urban mobility; territorial inequalities.

* Discente dos Bacharelados em Ciências e Humanidades e em Planejamento Territorial da UFABC. Contato: Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo..

** Docente do CECS/UFABC. Contato: Este endereço de email está sendo protegido de spambots. Você precisa do JavaScript ativado para vê-lo., ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0116-1853. 

Introdução

Atualmente no Brasil, vivemos uma queda no uso do transporte público coletivo. Entre o período de 1994 e 2013 houve uma queda de 24,4% dos usuários desse tipo de transporte e, entre 2013 e 2019, essa queda foi ainda maior: 26,1% de acordo com a Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU, 2022). Porém, a queda no número de passageiros não é algo recente. Um estudo do IPEA demonstra que desde os anos 1980 existe uma diminuição percentual do padrão de consumo de transporte coletivo e um aumento proporcional quanto ao uso do transporte individual (IPEA, 2021, p. 10). 

A mobilidade urbana é um direito do cidadão, garantido desde 2015 na Constituição Federal e é indispensável a manutenção da cidadania (ZIONI, 2019; SANTOS, 2009). A cidadania está submetida a uma variedade de direitos necessários à manutenção da vida em sociedade, pressupondo um modelo cívico para o território (SANTOS, 2004, p. 18). Porém, a disposição dos territórios periféricos, onde estão contidas grande parte da população é submetida à uma precarização das oportunidades e garantias de direitos. Isso significa forçar a população a enfrentar duras jornadas de transporte para acessar tais garantias providas apenas na letra da lei. 

Há uma dinâmica brutal de transporte para os trabalhadores da periferia da Região Metropolitana de São Paulo em virtude da disposição de empregos concentrados na região central, evidenciada na chamada “Pesquisa Origem Destino”, promovida pelo Metrô em 2017. O atual modelo de administração do transporte público coletivo é baseado em um índice chamado de Índice de Passageiros por KM (IPK), centrando na tarifa a rentabilidade do sistema e produzindo diversas iniquidades, uma vez que esse índice é calculado pela transferência de todos os custos de manutenção, salários,  gasolina, óleo, etc. Incluindo o lucro do empresário para os passageiros.  Elas se somam aos desincentivos à mobilidade coletiva, impulsionando, assim, o ciclo vicioso que reduz cada vez mais o interesse da população em fazer uso desse tipo de transporte, migrando para o transporte motorizado individual (de acordo com suas condições financeiras) ou promovendo um auto-exílio em seus bairros afastados das garantias de cidadania. Essa violência se aprofunda na lógica predominante hoje de tratar as cidades como mercadorias, sob a lógica da urbanização corporativa, como chama Milton Santos (SANTOS, 2009).

É por operar em uma lógica contrária ao modelo atualmente predominante — que trata a mobilidade como mercadoria e vê o cidadão como um consumidor, em função do predomínio da influência neoliberal na administração das cidades (VAINER, 2000; DARDOT; LAVAL, 2016) — que a Tarifa Zero se torna uma alternativa promissora para combater a cultura da mercantilização da cidadania. Por seu caráter multifacetado, a tarifa zero pode ser compreendida como auxiliar no modelo conhecido como Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável (DOTS) (SANTINI, 2021), alinhado aos 17 ODS’s da Agenda da ONU para 2030. Desse modo, esta pesquisa buscou investigar experiências de tarifa zero no transporte público no Brasil até Setembro de 2023, buscando reconhecer potencialidades e limites da mobilidade urbana como elemento para o exercício da cidadania territorial.

A metodologia da pesquisa envolveu um amplo levantamento bibliográfico, levantamento de dados, levantamento e análise de conteúdos jornalísticos em plataformas de notícias virtuais, levantamento e análise de elementos normativos que norteiam as políticas de mobilidade urbana nacional e nos municípios que implementaram experiências de tarifa zero e composição de um acervo de cidades referências em tarifa zero, a partir de um mapeamento de experiências em curso até setembro de 2023.

Discussão

Entendemos a mobilidade urbana como um elemento fundamental para o exercício da cidadania. Para que cada um possa ser um cidadão completo, que exerça de forma plena seu direito à cidade e seus equipamentos, o cidadão precisa dispor da capacidade de se locomover. Zioni (2019, p. 26) alerta, ainda, que “o entrelaçamento do reconhecimento da incontestável condição de essencialidade da mobilidade para desenvolvimento social e urbano e das nefastas implicações ambientais“ da mobilidade fazem com que haja um cenário com “maior atenção ao tema da sustentabilidade econômica e ambiental do que aos aspectos sociais, de equidade ou justiça”.

A justiça territorial implica reconhecer a mobilidade como dimensão da cidadania, em sua conexão com o território (SANTOS, 2007). É necessário aprofundar o entendimento sobre a cidadania e atualizá-lo constantemente — submetido à sua historicidade e espacialidade — conforme a complexização da sociedade, considerando também, as estratificações sociais como um marcador epistemológico que nos faz perceber que a cidadania é, por vezes, apenas estendida àqueles que antes não acessavam elementos que para uma parte privilegiada da sociedade, tinham esses direitos como algo inato. A perspectiva de classe é basilar em uma análise que aborde a realidade social concreta, inseparável da dimensão territorial. Dessa forma, a cidadania tem diferentes manifestações de acordo com as desigualdades sociais, que são, na verdade desigualdades territoriais. 

Como aponta Santos, “Há desigualdades sociais que são, em primeiro lugar, desigualdades territoriais, porque derivam do lugar onde cada qual se encontra. Seu tratamento não pode ser alheio às realidades territoriais. O cidadão é o indivíduo num lugar” (SANTOS, 2007, p. 151).  O território aprofunda o exercício ou a negação da cidadania. Para os pobres urbanos, a imobilidade relativa por exclusão social é imposta (SANTOS, 2009, p. 99) e, como consequência dessa condição, diversos recursos necessários à manutenção da vida são negados, tais como o pleno acesso à saúde, educação, trabalho, lazer, cultura e até mesmo ao descanso. 

Quando se analisa a concentração de disponibilidade de empregos e a concentração das massas de trabalhadores vemos que estes são submetidos a duras jornadas de transporte lotado até o local de trabalho. Também nos atentamos à quantidade da renda dos cidadãos pobres destinada ao consumo do transporte e suas consequências mais visíveis, fruto de uma oneração não apenas monetária como também de empreendimento de tempo (SANTOS, 2009, p. 87-88). 

Diante disso, cabe analisar os impactos da tarifa enquanto política auxiliar da lógica de mercantilização do espaço, que afeta em intensidades diferentes, porém, violentas as mais diversas estratificações sociais (GREGORI, 2018, p. 32), como os pobres, negros e negras, mulheres, pessoas portadoras de deficiência, idosos, crianças, povos tradicionais, etc. Esse impacto pode ser considerado como agravante dos “custos sociais”, que de acordo com Santini vão desde a sobrecarga do sistema rodoviário até a poluição, que gera um aumento nas doenças respiratórias e esse, um crescimento na demanda de atenção medicinal, que onera o Estado e os cidadãos, e, exclui os indivíduos que não possuem o poder econômico que possibilite pagar a tarifa (SANTINI, 2021, p. 19).

A tarifa zero é uma prática que anuncia minimizar impactos negativos dos custos sociais, por ter a capacidade de democratizar o acesso à cidade, aumentando as possibilidades de efetivação da cidadania dos variados tipos de cidadão, invertendo a lógica do transporte e o colocando como direito e não mercadoria. Por outro lado, há posições conflitantes e críticas na esfera pública, de diferentes sentidos, às políticas de tarifa zero no transporte público — com silenciamentos seletivos, como demonstra análise de cobertura realizada durante as jornadas de junho de 2013 (INTERVOZES, 2014). Desse modo, esse artigo buscou identificar sob quais condições gerais a Tarifa Zero foi implantada e para quais finalidades - ganho de capital político, apoio ao setor de transportes coletivos, aquecimento da economia regional e promoção de direitos.

Resultados

A partir de 2013 com as jornadas de junho e, também com a pandemia recentemente houve um grande aumento de cidades que adotaram a tarifa zero universal, no total 82 cidades implantaram, sendo elas:

*Censo 2022. Elaboração própria. Fontes: dados atualizados de Santini (2019) a partir de levantamento próprio.

 Para Lúcio Gregori - ex-secretário de transporte na gestão Erundina em São Paulo e principal responsável por promover o debate acerca da tarifa zero - o Movimento Passe Livre (MPL) e seu protagonismo nas jornadas de junho de 2013 “trouxe à tona um assunto que havia sido banido da discussão” e em decorrência desse movimento alguns municípios independente de vinculação partidária incorporaram o projeto (TRÓI, 2023, p. 142). O gráfico 1 mostra a ampliação das legendas partidárias na adesão do modelo de prestação de serviço público.

Gráfico 1. Quantidade de prefeituras que adotaram a Tarifa Zero até 2023 - partido que chefia a Prefeitura

Elaboração própria

O gráfico 1 demonstra que há um deslocamento do espectro político da esquerda para o centro e à direita política da pauta da mobilidade urbana gratuita e sustentável. Essa contradição ideológica entre partidos que historicamente defendem o aumento da passagem e a mercantilização da cidadania tem haver com o fato de que o modelo baseado no índice IPK tornou insustentável o ciclo vicioso de perda de passageiros no transporte público coletivo - estatística que ficou relativamente estável entre 2001 e 2012 (IPEA, 2021). Com a queda da demanda de passageiros e a manutenção dos trajetos dos ônibus a relação é de aumento proporcional no custo das viagens para as empresas de ônibus, que vão transferir o aumento do custo para o passageiro que por sua vez será desincentivado de usar esse tipo de transporte. A pandemia escancarou o colapso do IPK, desde então 49 cidades implantaram a tarifa zero sendo que os 3 partidos que mais implantaram são de centro-direita, respectivamente 1-PSD; 2- MDB; 3 - PSDB (Gráfico 1)

Ou seja, as condições atuais exigem que medidas como a tarifa zero sejam implantadas. E, isso ocorre em algumas das cidades por conjunturas específicas como por exemplo, a desistência de participação de qualquer empresa em editais públicos - o município de Campo Belo (MG) é um exemplo emblemático dessa situação, eles implantaram a tarifa zero em 2019 (CAMILO, 2019).

Com uma finalidade diferente, a cidade de Eusébio (CE), com seus 74.110 habitantes, opera o transporte público com tarifa zero desde 2010 onde o custo não passa de 1% da arrecadação do município. O movimento de aumento da quantidade de passageiros pode ser percebido em diversas cidades, dentre elas temos Cianorte (PR) que teve um aumento de 54,2% de passageiros por mês e uma redução de 38,9% no custo de acordo com o próprio site da prefeitura .

Em Caeté (MG) a medida foi tomada no contexto da pandemia pois a prestadora de serviço havia ameaçado encerrar as atividades em virtude da queda na demanda. Dois anos depois do inicio da tarifa zero a cidade pode sentir seus efeitos positivos 1- O número de passageiros praticamente dobrou, passou de 40 mil para 70 mil; 2- Os cidadãos passaram a acessar mais os serviços públicos essenciais como saúde, educação e a própria cidade; 3 - Em virtude da maior acessibilidade à cidade os cidadãos passaram a consumir mais o que, para o vereador Fulvio Brandão, um dos propositores da medida, proporcionou uma movimentação na economia, beneficiando os cidadãos, o setor privado e o próprio Estado. (GOMES, 2022). Os modelos de financiamento e gestão dessas políticas podem variar de acordo com sua localização em virtude do fato de que a administração da mobilidade urbana é atualmente exercida pelos governos locais como determinação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) lei 12.587/2012. Em Caeté (MG) a empresa que prestava o serviço ia entregar a concessão em função da queda da demanda, a prefeitura optou por alterar o modelo de pagamento da empresa. Ao invés de utilizar o IPK e receber por passageiros a empresa passou a receber por KM rodado e o cidadão obteve o direito ao transporte gratuito (NEVES, 2023).

O manual de boas práticas de gestão de ônibus produzido pelo Instituto de defesa do consumidor (IDEC) (2019) separa em dois modelos de administração do Transporte público, sendo elas a direta e a indireta. Além dos exemplos já citados acima, temos Maricá como grande exemplo de administração direta. A prefeitura optou por não renovar a licitação com as duas empresas que prestavam serviço na cidade, forçando uma a vender a frota de ônibus para ela e a outra a alugar parte de sua frota e, a partir da receita obtida pelos royalties de petróleo Maricá foi durante anos a maior cidade do Brasil com Tarifa Zero Universal, sendo batida por Caucaia (CE) em 2021. Caucaia opera o transporte por meio de um contrato direto com as empresas, conseguindo desta forma diminuir o custo do aluguel dos veículos de 4.000 para 1.200 (ESTADÃO, 2021). O número de passageiros quintuplicou e como consequência disso as receitas do setor privado e público aumentaram cerca de 25% em função do aquecimento da economia (GARCIA, 2023). O município de Matinhos (PR) utiliza de receitas acessórias - valor obtido pelo direito de publicidade nos ônibus para financiar parte da tarifa zero em sua cidade (G1,2022).

A partir dos dados obtidos pela revisão bibliográfica e pesquisas deste trabalho, buscamos compreender o crescente papel da tarifa zero enquanto instrumento de democratização da cidadania. O otimismo com relação a tarifa zero pode ser descrito em grande parte pela sua capacidade de reverter a influência do mercado (SANTOS, 2004. p. 73) em uma área fundamental como a da mobilidade. 

Com o colapso do modelo IPK, de transformação do cidadão em consumidor e a queda desses números de consumidores no transporte público coletivo, o clima é de insatisfação com a mobilidade, pois como alerta Santini, o rodoviarismo gera na verdade uma imobilidade generalizada com altíssimos custos sociais, econômicos e ambientais (2019, p. 91-93). Para além dos efeitos coletivos, podemos pensar nos indivíduos das coletividades marginalizadas. Uma vez que, como demonstra Vasconcellos a oferta de transporte público coletivo nos países subdesenvolvidos é repleta de iniquidades que se transformam em incentivos ao uso do transporte motorizado individual em virtude do uso desigual do espaço e das infraestruturas. 

Para o autor, o espaço é moldado de forma a induzir o transporte individual e tornar impraticável o transporte público coletivo, resultados de uma política urbana conservadora (VASCONCELLOS, 2000 p.121). Essa nova insatisfação coletiva gera uma nova abertura para disputar o imaginário coletivo a respeito do direito à cidade e a mobilidade. O crescimento dos movimentos que debatem mobilidade e dos gestores que passam a incorporar a pauta representa a busca pelo futuro a partir de uma outra cidadania e mobilidade possível.

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Agradecimento à UFABC pelo apoio à pesquisa de Iniciação Científica - programa Pesquisando Desde o Primeiro Dia, realizada e às trocas do grupo de pesquisa Território Praticado, Conjuntura e Tecnopolítica.